逼出来的“按户连片耕种” ——湖北土地确权“沙洋模式”调查

意怠鸟 · 发表于 2015-10-20 08:39:13

土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，国家鼓励农民在自愿前提下采取“互换并地”等方式解决承包地“分散化”、“细碎化”问题。湖北省荆门市沙洋县抓住新一轮农村土地确权登记颁证机遇，借鉴基层改革创新，大胆探索，以村民小组内农户之间流转经营权、调整承包地块等方式，整县推进“按户连片耕种”，使近九成农户耕种的土地连片且“不插花”，让农民种田不用东奔西跑，对解决农村土地“分散化”等问题和发展多种形式适度规模经营做出了探索。

　　“分散种田弊端大，旱涝灾害冇得法……连片耕种就是好，田好管来水好调……”今年6月以来，这首《连片耕种颂》在湖北省荆门市沙洋县农村地区广为流传。

　　沙洋县毛李镇三坪村从1997年开始谋划，到2003年整村实现“按户连片耕种”，户均只种一片田。2000年左右，沙洋有些村庄在“按户连片耕种”上进行了自发探索，以三坪村最具代表性。

　　2014年，沙洋县借着启动新一轮农村土地确权登记颁证试点工作的东风，以官垱镇鄂冢村、马良镇童沙村、拾回桥镇马新村等3个不同类型村为试点，推行确权带连片，均取得90%以上的高连片率。2015年4月，荆门市委书记别必雄在沙洋试点总结上批示：请各县市区认真学习借鉴沙洋县的经验。副市长郑中华要求，要通过土地确权试点工作，进一步提升完善“按户连片耕种”经验。

　　“今年5月28日，‘按户连片耕种’做法开始在沙洋县推广，截至9月30日，沙洋县连片面积84.14万亩，总体连片率已达89.53%。”沙洋县委书记揭建平告诉记者，结果超出预期，这与农民群众和干部的真心拥护和共同努力分不开。

　　沙洋县副县长杨宏银多次到三坪村调研，他认为，从三坪村推行“按户连片耕种”后的十多年实践来看，农户种田劳动强度降低，水电路可均衡布局，生产成本下降，效率大幅提升，社会和谐稳定，土地纠纷上访零记录。开启这项工作的时任三坪村村支书杜龙兵深有体会：“按户连片耕种”有利于村民的生产生活。

　　每户承包经营地块过于分散，带来诸多问题与不便

　　三坪村位于江汉平原西北和荆山余脉东南的山岗丘陵过渡地带，全村6个村民小组、230户、1009人，耕地面积2070亩，塘堰500亩，荒山600亩，人均2亩多耕地，以水稻-油菜/小麦种植为主，是典型的传统农业村，如今真正在家务农的劳动力已不足200人。

　　农村家庭联产承包责任制实行以来，三坪村和全国大多数村一样，根据“距离远近、土质肥瘦、水源好坏”搭配，将土地平均分到各承包户，一家农户耕种十多块零散田的现象比较普遍。

　　今年62岁的三坪村一组村民肖家新说，2002年以前他家2个劳力种了9亩多田，分散在26块，“东南西北”都有，仅从夏收到插完中稻就要干一个月，为了给一块不到3分地的田块放水，要用板车把5卷塑料管和3卷电线拖过去，“放弃吧，舍不得，但耕种起来太费神，劳力完全被拴在土地上。”

　　今年40岁的5组村民肖辉禄初中毕业后就在家务农，他说当时他家的田“最好、最差、最远”，四面八方“肥瘦”都搭配了一点，种田要把全组跑遍。

　　“那时我还有劲，如果现在再种小块田就跑不动了。”今年69岁的村民雷清河回忆说，他家有块地面积不到9分，离家1里多路，没路机械进不去，收获的时候，他跟老伴两人又割又捆又挑共57捆稻草，“腿跑断腰压弯，要干一天一夜直到‘东方红’才能收完这块田。”

　　“三坪村处在4个乡镇边角交界，地理位置偏远，国家项目从未光顾，农业生产尤其是灌溉条件非常差，2002年“按户连片耕种”以前正常年景都有近300亩绝收或减产。”杜龙兵说，村里曾靠荆门漳河水库三干渠放水，灌溉时花钱买水，全村劳力不分昼夜要守候在10公里的渠道上，怕中途被别村截走水源，由于水渠年久失修漏水，能有一半押回就不错，水到村后也是纷争不断，各组各户都想争先放水，矛盾时有发生，村干部太难当。

　　远水终究解不了近渴。1994年后三干渠已无水供三坪村下游，只有靠毛李镇郭山泵站三级提水，大旱年仅水费（共同生产费）高达亩平360元以上，当时还有其他税费，农民苦不堪言，青壮劳力纷纷背井离乡外出务工。

　　当村里大部分农户家中只有一两个50岁以上劳动力种田时，农闲时尚可勉强应付，农忙时则劳力更显不足，撂荒现象逐年突出。

　　争论不断，五年开会上百次讨论方案

　　我国农村土地第一轮承包期满后启动二轮承包，至2027年三十年不变。土地“按户连片耕种”涉及经营面积、界限、区位等，程序繁琐，二轮承包后农民“分散化、碎片化”种田基本没变。

　　二轮承包时，三坪村有村民提出，希望村里组织出钱出力，通过整修和开挖堰塘、打机井等办法从根本上解决农田灌溉问题。当时不同农户的田混在一片，要建成新的基础设施并形成农民自发管长远的机制，需要改变耕地分散的现状，必须抢抓一轮承包结束二轮承包开始这个历史性的时间节点，因为在这个时间节点上调地国家政策是允许的，如果二轮承包确定后再调整土地则与国家农地政策相违背。何去何从，在当时就争论不断。

　　村民们对“按户连片耕种”的呼声越来越高，杜龙兵看在眼里。1962年出生的杜龙兵25岁就开始当村干部，1995年任村支书，年轻力壮想干事，他敏锐地抓住了这个时间节点。三坪村是幸运的，因为国家在二轮承包时自1998年至2003年给了二轮承包5年的完善期，三坪村得以在完全符合国家政策并有充裕的时间从容启动并完善了“按户连片耕种”。杜龙兵带着村干部挨家挨户征求意见，通知到包括外出务工的每一户村民。

　　1998年冬至2000年，三坪村村“两委”组织村民代表到本县已先启动“按户连片耕种”的官垱镇双冢村、后港镇安坪村等地学习取经。到2002年，三坪村先后因“按户连片耕种”工作，组织村组干部、党员、村民代表、普通村民参加的讨论会议百次以上，有时候为一块地、一块堰塘划到哪一片就要开几次会，以组为单位因地制宜落实“按户连片耕种”方案，收集关于面积划分、水源灌溉等意见1000多条。

　　按讨论结果，三坪村首先统一平均分配宅基地和菜园自留地，按照国家有关政策规定，多退少补，调整到位。

　　“难度相当大，回想起当时碰到的阻力，做了大量工作，现在想起都怕。”三坪村时任治保主任肖云回忆，有的宅基地还涉及到百年祖业，为了公平划片，一些历史遗留问题需要处理好。

　　再是整修机耕道。按规划全村要在原有0.34米的田埂上，左右各拓宽约1.5米，修出3米多宽机耕道。“有一些老人出来反对，说路修宽了，占田多，1米多点能走板车就行。”杜龙兵回忆说，“他们想法是好的，不想浪费一点耕地。”跟村民做工作在注意方法的基础上还要带着感情，后来是每家每户都出劳动力当义务工，修成了总长2万多米的机耕道59条。“按户连片耕种”后的这十几年里，村民又自发修了不少机耕道。

　　就这样在1997—2002年的时间里，村里陆陆续续集中力量解决宅基地、菜园地、用水用电等公用设施建设问题。2002年全村农机不超过10台，如今已有500多台，全村基本不用“弯腰”插秧。预先留出的机耕道为成功“按户连片耕种”、适合机械化作业奠定了很好的基础。

　　两次“抓阄”加上自愿调整，确定“按户连片耕种”地块

　　2002年秋收过后，三坪村在镇党委、政府的支持下，以小组为单位，各组织8—10名代表，用2班人、2根尺同时开始丈量土地工作，并组织“抓阄”分片。对责任田按“土质好坏、中稻产量高低、水源灌溉便利、离村湾远近”等条件折算了面积，塘堰随耕地划入片区，给每块土地编号，印发给所有农户一户一册，不漏一户签字同意认可。

　　耕地基本上按三等九级，各方面条件都较好的，以800平方米算1块田；条件都不好的，1200平方米算1块；条件一般的1000平方米算一块。70%的田都是按一般条件算，每小片田约10多亩耕地。

　　以1组为例，根据全组群众事先讨论，1组的340亩耕地划为4个大片区，保证每片区有塘，第1大片区有8小片田、第2大片区6小片田……为避免将来人数有增有减变化大，考虑到“增人不增地，减人不减地”的国家政策，村民们认为以户为单位“抓阄”更公平。2002年1组户口在村的共32户，抓32个阄。

　　为把可能发生的问题缩到最小范围，“抓阄”分两次进行，第一次抓分片的顺序，有1—32个数字，按事前约定，如果抓到数字1—8号则分在第1大片区，抓到9—13号分在第2大片区，依此类推。第二次抓分田的顺序，是在各大片区内进行，抓到各自数字则分到相对应的小片田块。

　　各户主抓到田块后，可在当天根据田块离自家远近等因素私下进行互换，然后签字确认，登记上册，报农村经管部门备案，核发证件，确权到户。

　　“按户连片耕种”尽量体现公平，有农户家以前地少的，现在平均后，地多了，这部分家庭没意见。有的家庭以前地多的，现在地少了，或者位置相对不太好了，这些都得做工作。“让群众都同意，说起来容易，做起来难，只有本着为大多数人谋利的心态把事情做好。”杜龙兵说，连片后，节省了劳力，方便了耕作，矛盾纠纷减少了，有的农户也许比以前稍少点田，但人轻松自由了，收入途径增加了，仅从购房看，现在全村230户，有150户在荆门市区、沙洋县城买了房。

　　“连片后26块田调成1片田，跟周边几户合伙打了机井，堰塘管理也更主动，抗旱再也不需要那么多电线和水管了，机械化生产威力大着呢。”村民肖家新说，现在老伴不再下田，他家1个劳力，还流转了弟弟家的田，种20多亩，自家所有农活半个月干完，农忙时中午还可休息2小时，家里现有2台插秧机能帮别人插200多亩田，业余时间自己还能就近出去打短工“赚外快”。

　　60多岁的老农还能相对轻松高效来种田，这在沙洋连片耕种地区随处可见。杨宏银认为，2015年湖北全省土地确权登记是推行“按户连片耕种”的重大机遇，但同时也面临基层干部存在畏难情绪、人手缺乏等问题。如果“稳”字当头，完成上级规定的确权颁证这个“规定动作”就可以了，可农村改革，必须“敢”字当头。沙洋县有成功的实践经验，干部队伍也具备很强的操作能力，完全可以先行先试。

　　担任多年荆门市委政研室主任的沙洋县县长谢继先认为，三坪村的“按户连片耕种”历史性地抓住了二轮土地承包这个时间段，给农民带来了实实在在的利益，为当前的土地确权探索了经验。“按户连片耕种”后，仍需更多外力支持，整合相关涉农项目资金，推进基础设施配套建设。